युनिकोड
नयाँ सरकार गठनका लागि नेपाली कांग्रेस र एमालेबीच १६ असार मध्यरातमा सहमति भयो। सात बुँदे सहमतिको एक प्रमुख बुँदा थियो– संविधान संशोधन।
सात बुँदे सहमति सार्वजनिक गर्न भने दुई ठूला दललाई तीन हप्ताभन्दा बढी समय लाग्यो। हिच्किचाएका उनीहरू संसदमा अन्य दलले दबाब सिर्जना गरेपछि मात्र सहमति सार्वजनिक गर्न तयार भए।
६ साउनमा विश्वासको मत लिने क्रममा मात्र प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ओलीले सहमतिका सात बुँदा सार्वजनिक गरेका थिए। तर दुई दलबीच हस्ताक्षरित सहमति–पत्र भने अझै सार्वजनिक गरिएको छैन।
सात बुँदे सहमतिको दोस्रो बुँदामा संविधान संशोधन सम्बन्धी विषय समावेश गरिएको छ। पहिलो बुँदामा ‘संविधानको धारा ७६ (२) अनुसार राष्ट्रिय सहमतिको सरकार गठन गर्ने’ उल्लेख छ।
पहिलो बुँदामा व्यवस्था गरिएको ‘राष्ट्रिय सहमतिको सरकार’ ले संविधान संशोधनको प्रक्रिया अघि बढाउने उल्लेख गर्दै सहमतिको दोस्रो बुँदामा भनिएको छ, ‘राष्ट्रिय सहमतिको सरकारले संविधान लागू भएपश्चात् अभ्यासमा देखा परेका सबल पक्ष र दुर्बल पक्ष तथा जटिलताको समीक्षा गरी राजनीतिक स्थायित्वको लागि संविधानमा आवश्यक संशोधन र तदनुकूलको कानुन निर्माण गर्ने विषयलाई प्राथमिकता दिने।’
नेपालको संविधान– २०७२ को धारा २७४ ले संविधान संशोधन सम्बन्धी व्यवस्था गरेको छ।
धारा २७४ (१) अनुसार, नेपालको सार्वभौमिकता, भौगोलिक अखण्डता, स्वाधीनता, जनतामा निहित सार्वभौमिकता प्रतिकूल हुनेगरी संविधान संशोधन गर्न सकिँदैन।
यसबाहेकका विषय भने दुवै सदनको तत्काल कायम रहेको दुई तिहाइ बहुमतले पारित गरेमा संशोधन हुने व्यवस्था धारा २७४ (८) ले गरेको छ।
तर, सरकार बनेको दुई महिना बितिसक्दा पनि सत्ता गठबन्धनका दुई ठूला दल कांग्रेस र एमालेले संविधान संशोधनका विषयमा निर्णायक कदम चाल्न सकेका छैनन्।
खासमा संशोधनका लागि बहुमत पुग्न नसक्ने देखिएपछि कांग्रेस–एमालेले यस सम्बन्धमा थप निर्णय गर्न नसकेका हुन्।
सत्ताकेन्द्रित संशोधन
खासमा तेस्रो ठूलो दल माओवादी केन्द्रका अध्यक्ष पुष्पकमल दाहाल (प्रचण्ड) ले आफूलाई खेलाई–खेलाई पाँच वर्ष सत्ता चलाउने इर्ष्याको परिणाम हो, कांग्रेस–एमालेबीचको गठबन्धन।
प्रचण्डले दुई ठूला दलको प्रतिद्वन्द्विताबाट लाभ लिँदै कहिले कांग्रेस र कहिले एमालेको समर्थनमा सत्ता डेढ वर्ष लम्ब्याइसकेका थिए।
त्यसबाहेक प्रचण्ड सरकारका पालामा विभिन्न काण्डका फाइलसमेत खुल्न थाले, जसमा दुई ठूला दलका नेताहरू समेतको संलग्नता देखिने आशंका थियो। कतिपय त अघि नै संलग्नताको अभियोगमा जेल परिसकेका थिए।
त्यही पृष्ठभूमिमा बनेको थियो, कांग्रेस–एमालेको सत्तागठबन्धन। नयाँ गठबन्धनको निहितार्थ यो भए पनि ‘राजनीतिक स्थिरता’ को कलेवरमा सरकार निर्माणमा कांग्रेस–एमाले बाहेकका दललाई निर्णायक बन्न नदिने उद्देश्यअनुरूप ‘संविधान संशोधन’ को मुद्दा अघि सारिएको थियो।
‘राजनीतिक स्थिरता’का लागि भनिएको सात बुँदे सहमतिको रोचक पक्षचाहिँ के हो भने, यो सहमति आफै राजनीतिक अस्थिरताको कारक बनेको छ, जसले एकातिर आम निर्वाचन– २०७९ पछि बनेको सरकारलाई अपदस्थ गर्यो। अर्काेतिर प्रतिनिधि सभाको बाँकी साढे तीन वर्षे कार्यकालमा पनि दुईवटा सरकार (पहिले एमाले अध्यक्ष केपी शर्मा ओली र त्यसपछि कांग्रेस सभापति शेरबहादुर देउवा नेतृत्वको) को उद्देश्य राखेको छ।
संविधान सभाबाट जारी नेपालको संविधान–२०७२ ले संस्थागत गरेको मिश्रित निर्वाचन प्रणालीले बहुदलीय व्यवस्था (२०४८–२०५९) ले संस्थागत गरेको कांग्रेस–एमालेको आलोपालो सत्ता चलाउने प्रणाली (२०५३–५४ को अवधिबाहेक) लाई आघात पुर्याएपछि यी दुई दलले संविधान संशोधन गर्न चाहेका हुन्।
मिश्रित निर्वाचन प्रणाली अन्तर्गतको समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीका कारण अन्य दलहरूको समेत प्रतिनिधि सभामा उल्लेख्य उपस्थिति रहने स्थिति सिर्जना भयो। अर्थात् मिश्रित (समानुपातिक) निर्वाचन प्रणालीका कारण २०४८–०५८ मा जस्तो कहिले कांग्रेस र कहिले एमाले सत्तामा पुग्ने स्थिति अब रहेन।
२०८४ को निर्वाचनपछि समेत सत्ता आफू बाहेकको दललाई दिनेुपर्ने स्थिति नआओस्, बरु आफूहरूकै पकडमा सत्ता (प्रधानमन्त्री) रहोस् भन्ने उद्देश्यका साथ दुई ठूला दल संविधान संशोधनको निर्णयमा पुगे।
संविधान संशोधनको उद्देश्य कांग्रेस–एमालेभन्दा साना दलहरूलाई संसदमा प्रवेशबाट रोक्नु हो भन्ने कुरा एमाले महासचिव शंकर पोखरेलको १५ साउनको अभिव्यक्तिले प्रष्ट पार्छ।
गृहजिल्ला दाङ पुगेका महासचिव पोखरेलले त्यसदिन प्रेस चौतारीले आयोजना गरेको कार्यक्रममा ‘राजनीतिक अस्थिरता बढेकाले राष्ट्रिय दल बन्न आवश्यक पर्ने ३ प्रतिशत थ्रेसहोल्ड बढाएर १० प्रतिशत बनाउनुपर्छ’ भनेका थिए।
महासचिव पोखरेल कांग्रेस–एमाले सत्ता गठबन्धन निर्माणका ‘आर्किटेक्ट’ पनि हुन्, जसले केही वर्षयता नेपालमा दुई दल (कांग्रेस र एमाले) बाहेक अन्य दलको आवश्यकता नरहेको बताउँदै आएका छन्।
थ्रेसहोल्ड बढाएर १० प्रतिशत पुर्याउने उनको प्रस्ताव खासमा दुई दलको मात्र अस्तित्व रहने राजनीतिक प्रणाली विकासका लागि हो।
एमाले महासचिव पोखरेलले झैँ अर्काे सत्तारुढ दल कांग्रेसका नेताहरूले संविधान संशोधनको उद्देश्य प्रष्ट पारेका छैनन्। के विषयमा संशोधन गर्न चाहेको हो, त्यसमा नखुले पनि ‘राजनीतिक स्थिरताका लागि संविधान संशोधन आवश्यक छ’ भन्ने बताउन छाडेका छैनन्।
कांग्रेसका कतिपय नेताहरूले त समानुपातिक निर्वाचन प्रणाली राष्ट्रियसभामा स्थानान्तरित गर्नुपर्ने धारणा पनि सार्वजनिक गरेका छन्। यसको अर्थ पनि प्रतिनिधि सभा निर्माणमा समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीलाई हटाइनुपर्छ भन्ने हो।
समानुपातिक निर्वाचन प्रणाली हटाउनासाथ पहिलो हुने निर्वाचित हुने प्रणाली अन्तर्गत आफूहरूबीच मात्र प्रतिस्पर्धा हुने र बहुमत ल्याउन सहज हुने विश्लेषण दुवै पार्टीका नेताहरूको देखिन्छ।
कांग्रेस–एमालेको ‘राजनीतिक स्थिरता’ को सूत्र चुनावी प्रतिस्पर्धामा कुनै एक दलको मात्र बहुमत आउने राजनीतिक व्यवस्थाको विकास हो। ‘पहिलो धेरै मत पाउने व्यक्ति निर्वाचित हुने निर्वाचन प्रणालीले मात्र यस्तो स्थिर व्यवस्थाको विकास गर्छ’ भन्ने उनीहरूको मत देखिन्छ।
यो भनेको २०४८–०५६ मा प्रयोगमा रहेको बहुमतीय (समानुपातिक–समावेशी व्यवस्थाबेगरको) निर्वाचन प्रणाली हो।
अंकगणितको अप्ठेरो
कांग्रेस–एमाले प्रतिनिधि सभाका सर्वाधिक ठूला दल हुन्। उनीहरू मिलेपछि अन्य दलले सरकार बनाउने गुञ्जायस नै रहन्न। २ सय ७५ सदस्यीय प्रतिनिधि सभामा यी दुई दलको मात्रै सिटसंख्या २ सय ६७ पुग्छ।
यस्तो हुँदाहुँदै आफूले चाहे बमोजिमको निर्वाचन प्रणालीलाई संस्थागत गर्नेगरी संविधान संशोधन गर्न आवश्यक संख्या भने संसदमा उनीहरूसँग छैन।
संविधानको धारा २७४ (८) ले संविधान संशोधनका लागि संघीय संसद् (राष्ट्रिय सभा र प्रतिनिधि सभा) को दुई तिहाइ आवश्यक पर्ने व्यवस्था गरेको छ।
राष्ट्रिय सभामा दुई तिहाइ त परै जाओस्, सामान्य बहुमतको स्थितिमा समेत यी दुई दल छैनन्। राष्ट्रिय सभाका कांग्रेसको जम्मा १६ सिट छ, मनोनीत सहित एमालेको ११ सिट।
चाहे अनुसार संविधान संशोधन गर्ने हो भने राष्ट्रिय सभाकोे ‘घाटा’ उनीहरूले प्रतिनिधि सभाबाट पूर्ति गर्नुपर्छ। तर, प्रतिनिधि सभामा उनीहरूसँग हाल रहेको सिटसंख्याले त्यो घाटा पूर्ति हुँदैन। खासमा प्रतिनिधि सभामा पनि कांग्रेस–एमालेको सिटसंख्या दुई तिहाइ पुग्दैन।
२ सय ७५ सदस्यीय प्रतिनिधि सभामा दुई तिहाइ बहुमतका लागि १ सय ८४ सांसद संख्या आवश्यक पर्छ। यी दुई दलसँग प्रतिनिधि सभामा जम्मा १ सय ६७ सिट मात्र छ। यसमध्ये एकजना (एमालेका टोपबहादुर रायमाझी) जेलमा छन्, निलम्बित अवस्थामा रहेका उनले मतदान गर्न पाउँदैनन्।
दुई तिहाइ नपुग्ने भएकै कारण इन्दिरा राना मगरलाई प्रतिनिधि सभाको उपसभामुख पदबाट हटाउने तयारी गरे पनि पछि हट्नुपरेको प्रसङ्ग स्मरणीय छ।
भनिहालियो, संविधान संशोधन गर्न दुवै सदनको दुई तिहाइ बहुमत आवश्यक पर्ने व्यवस्था संविधानले गरेको छ। प्रतिनिधि सभामा २ सय ७५ र राष्ट्रिय सभामा ६० सदस्य छन्।
यी दुई सदनको कुल योगफल ३ सय ३५ हुन्छ। यो संख्याको दुई तिहाइ भनेको २ सय २४ हो।
तर, दुवै सदनमा गरी कांग्रेसका १ सय १४ र एमालेका ९० जना गरी जम्मा २ सय ४ सांसद मात्र छन्। एमालेका रायमाझी निलम्बित भएकाले संविधान संशोधनका लागि यी दुई दललाई थप २१ सांसद आवश्यक पर्छ।
त्यसो त, सत्ता गठबन्धनमा रहेका सबै दल एकजुट भए भने संविधान संशोधन गर्न आवश्यक दुई तिहाइ सहजै पुग्छ। किनकि सत्ता गठबन्धनलाई समर्थन गरेका दलमध्ये जनता समाजवादी पार्टी (जसपा) का दुवै सदनमा १०, जसपा नेपालका ५, जनमत पार्टीका ६, लोसपाका ५, नागरिक उन्मुक्तिका ४ र स्वतन्त्र २ गरी थप ३२ सांसद छन्।
तर, कांग्रेस–एमालेले चाहेजसरी सत्ता गठबन्धनमा रहेका अन्य दल संविधान संशोधनका लागि तयार हुने अवस्था छैन।
कांग्रेस–एमाले संशोधनमार्फत् मूलतः दुईवटा व्यवस्था संविधानमा राख्न चाहन्छन्, ताकि आगामी निर्वाचनमा दुईमध्ये एक दलको बहुमत सहजै आओस्।
एक, प्रतिनिधि सभाबाट समानुपातिक निर्वाचन प्रणाली हटाउने।
दुई, राष्ट्रिय दल बन्न आवश्यक पर्ने ‘थ्रेसहोल्ड’ प्रतिशत बढाउने।
जानकारहरूका भनाइमा, कांग्रेसको रुचि समानुपातिक निर्वाचन प्रणाली हटाउनेमा छ भने एमाले राष्ट्रिय दल बन्न आवश्यक पर्ने थ्रेसहोल्ड बढाउन चाहन्छ।
तर, सत्ता गठबन्धनलाई समर्थन गरेका अन्य कुनै पनि दल यी दुवै विषयमा सहमत छैनन्।
थ्रेसहोल्ड बढाएर १० प्रतिशत पुर्याउने हो भने जसपा, जसपा नेपाल, जनमत पार्टी, नागरिक उन्मुक्ति पार्टी जस्ता कुनै पनि दलले राष्ट्रिय पार्टीको मान्यता पाउँदैनन्।
अघिल्ला निर्वाचनका परिणामले यसै भन्छन्।
कांग्रेस र एमालेजस्ता ठूला दलसँग प्रतिस्पर्धा गर्न उपरोक्त साना दलहरूलाई कठिन भएकाले उनीहरूको आशा भनेको समानुपातिक प्रणालीबाट प्राप्त हुने सिट संख्यामा रहन्छ।
यस्तोमा कांग्रेस–एमालेको चाहना अनुसार समानुपातिक निर्वाचन प्रणाली हटाउने (वा कमजोर पार्ने) गरी संविधान संशोधनमा सघाउनु भनेको आफ्नै खुट्टामा बञ्चरो हान्नु हो।
‘उहाँ (कांग्रेस–एमाले–माओवादी) हरूले संविधानमा रहेका संघीयता, गणतन्त्र, समानुपातिक निर्वाचन प्रणाली, धर्मनिरपेक्षताका आधारमा उत्कृष्ट संविधान भन्नुभएको थियो,’ लोसपा नेता लक्ष्मणलाल कर्ण भन्छन्, ‘त्यसो हो भने यी विषयलाई थप शक्तिशाली हुनेगरी संविधान संशोधन गर्नुपर्यो, यिनलाई कमजोर पार्ने गरी गरिने संशोधनमा हाम्रो समर्थन रहँदैन।’
सत्ता गठबन्धनलाई समर्थन गर्नेमा मधेसकेन्द्रित दलहरूको संख्या अधिक छ। तर, कांग्रेस–एमालेबाहेक गठबन्धनमा आबद्ध कुनै पनि दल न समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीलाई कमजोर बनाउने पक्षमा छन्, न त थ्रेसहोल्ड बढाउने पक्षमा नै।
‘दलको मान्यतामा सहज होस् भनेर मात्र हामी सरकारमा सामेल भएका हौँ,’ अशोक राई नेतृत्वको जसपाका एक नेता भन्छन्, ‘कांग्रेस–एमालेले चाहेजसरी संविधान संशोधनलाई सघाउने कुरामा हाम्रो सहमति हुँदैन। गठबन्धनमा सामेल अन्य साना दल पनि यसरी गरिने संविधान संशोधनका लागि राजी हुँदैनन्।’
सहमति जुट्ने ६ धारा
संविधान संशोधन गर्न कति जटिल विषय रहेछ, त्यसको अनुभव गठबन्धन निर्माण गरिसकेपछि कांग्रेस–एमालेले गरिसकेका छन्। दुई महिना बितिसक्दा समेत सरकारले न्यूनतम साझा कार्यक्रम ल्याउन नसक्नुको एउटा कारण संविधान संशोधन सम्बन्धी विषय हो।
कांग्रेसका एक पदाधिकारीका भनाइमा, सात बुँदे सहमतिमा उल्लेख भएको संविधान संशोधन सम्बन्धी विषय पनि गठबन्धन सरकारको कार्यक्रममा समेट्नुपर्ने हुन्छ। तर, के विषयमा संशोधन गर्ने हो भन्ने कुरा साझा कार्यक्रममा समेट्ने अप्ठेरो कांग्रेस–एमालेलाई छ।
‘किनकि, सरकारमा अशोक राईको जसपा र महन्थ ठाकुरको लोसपा पनि सामेल छन्। संविधान संशोधनको सन्दर्भमा उनीहरूको फरक धारणा छ, कांग्रेस–एमालेको फरक,’ ती पदाधिकारी भन्छन्, ‘यही विषयको जटिलताले गर्दा शीर्ष नेताहरूले नीति तथा कार्यक्रममा पहिलेदेखि अरुचि प्रकट गरेका हुन्। किनकि, संविधान संशोधनसम्बन्धी विषयले उनीहरू भड्के भने प्रतिकूल स्थिति सिर्जना हुनसक्छ।’
त्यसो त, सत्ता गठबन्धनलाई समर्थन गरेबाहेकका दलहरूले साथ दिए भने संविधान संशोधनमा दुई तिहाइ बहुमत नपुग्ने होइन। २१ सिट रहेको रास्वपाले समर्थन गर्यो भने पनि दुई तिहाइ पुग्छ।
दुवै सदनमा गरी माओवादी केन्द्रको सिटसंख्या ५० छ। माओवादीको साथ पाए त झन् सहज हुने भइहाल्यो।
तर, राजनीतिक स्थायित्वका नाममा समानुपातिक निर्वाचन प्रणाली कमजोर बनाउने गरी संविधान संशोधन गर्न आफ्नो समर्थन नरहने माओवादी अध्यक्ष प्रचण्डले दिनहुँजस्तो बताइरहेका छन्। समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीलाई कमजोर पार्ने गरी संशोधन प्रस्ताव ल्याइए सडक–सदन दुवैतिरबाट प्रतिरोध थाल्ने चेतावनी समेत उनले दिइरहेका छन्।
समानुपातिक निर्वाचन प्रणाली कमजोर हुँदा त्यसको असर रास्वपा र राप्रपालाई पनि पर्छ। त्यसैले, उनीहरू पनि समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीलाई कमजोर पार्ने र ‘थ्रेसहोल्ड’ प्रतिशत बढाउने पक्षमा छैनन्। संसदमा उनीहरूले हासिल गरेको स्थान र शक्ति समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीकै कारण प्राप्त भएको हो।
संख्याका कारण प्रतिकूलता देखिएपछि आफूले चाहेका विषयमा संविधान संशोधनको चर्चा गर्न कांग्रेस–एमालेका नेताहरूले पछिल्लो समय त्यति रुचि देखाएका छैनन्।
एक एमाले नेताका भनाइमा दुई दलले चाहेजस्तो संशोधन अहिले असम्भव देखिए पनि काम नलाग्ने भइसकेका केही यस्ता धारा संविधानमा छन्, जसलाई हटाउन सबै दलको समर्थन जुट्न सक्छ।
ती संविधानको भाग ३३ मा रहेको ‘संक्रमणकालीन व्यवस्था’ अन्तर्गतका धारा हुन्।
यसमध्ये संविधान सभा व्यवस्थापिका–संसदमा रूपान्तरित हुने (धारा २९६), राष्ट्रपति र उपराष्ट्रपति सम्बन्धी व्यवस्था (धारा २९७), मन्त्रिपरिषदको गठन सम्बन्धी व्यवस्था (धारा २९८), सभामुख र उपसभामुख सम्बन्धी व्यवस्था (धारा २९९) छन्।
किनकि, यी धाराहरूको कार्यान्वयन एकपटकका लागि थियो। र, तिनको कार्यान्वयन संविधान जारी भएको दुई वर्षभित्र भइसकेको छ।
जस्तो कि, संविधान सभा व्यवस्थापिका–संसदमा रूपान्तरित भएको मात्र छैन, दुई–दुईवटा प्रतिनिधि सभाको निर्वाचन भइसकेको छ, संविधान अनुसार व्यवस्थापिका–संसदको अस्तित्व अब छैन।
संविधान जारी भएयता राष्ट्रपति–उपराष्ट्रपति, सभामुख–उपसभामुख चयनका लागि दुई–दुई निर्वाचन पनि सम्पन्न भइसकेका छन्। संविधान जारी हुँदाको मन्त्रिपरिषद् पनि अहिले छैन।
संविधान जारी भएको दुई वर्षभित्रै स्थानीय निकायको निर्वाचन पनि सम्पन्न भइसकेको छ। त्यसैले, ‘संक्रमणकालीन व्यवस्था’ अन्तर्गतकै ‘स्थानीय निकाय सम्बन्धी व्यवस्था’ (धारा ३०३) र संघीय संसदको निर्वाचन भई त्यसको पहिलो अधिवेशन प्रारम्भ हुँदा आइपर्ने अप्ठेरो पार लगाउने ‘बाधा अड्काउ फुकाउने अधिकार’ (धारा ३०५) को औचित्य पनि समाप्त भइसकेको छ।
‘संविधान संशोधनका लागि सदनको दुई तिहाइले मात्र पुग्दैन, राजनीतिक पक्षहरूबीच ‘राष्ट्रिय सहमति’ समेत आवश्यक हुन्छ,’ एमालेका ती नेताले भने, ‘अहिलेका लागि राष्ट्रिय सहमति संविधानका धाराहरू २९६, २९७, २९८, २९९, ३०३ र ३०५ हटाउने सन्दर्भमा मात्र पुग्ने देखिन्छ। संविधान संशोधन हुने भयो भने सायद अब कहिल्यै प्रयोगमा नआउने यी धाराहरू हटाउने विषयमा होला।’
प्रतिक्रिया